欧盟加强外资审查,赴欧中资如何应对?

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图片来源:视觉中国

欧盟委员会昨日表示,各方已就欧盟外资审查框架草案在布鲁塞尔达成了政治共识。这意味着,酝酿一年之久的投资审查立法取得重大进展,包括中资在内的外国资本欲并购欧盟公司将面临更严格的监管。这是继美国、德国、澳大利亚之后,中资出海又一次遭遇来自世界主要经济体的立法阻碍。

高科技是审查重点

欧盟于11月20日发布的声明称,外国投资繁荣了欧洲经济,但在某些情况下,外国投资者对欧洲核心资产、技术的大量收购,也已经威胁到了欧盟自身的安全。欧盟委员会主席容克称,欧洲不是“天真的自由贸易者”,需要通过外资审查框架来捍卫自身的利益。

外资审查框架的设想由容克本人在2017年9月的年度“盟情咨文”中提出。随后,欧盟委员会就加强贸易救济工具提出立法倡议。今年6月,欧盟委员会就外国投资欧洲战略产业进行了细化分析,并于9月发布了外资审查框架草案。

根据欧盟的立法程序,该草案需要得到欧洲议会和欧盟理事会批准才能生效。在达成临时性协议(provisional agreement)之后,下一步是将草案提交给欧盟大使们以获取政治背书,同时将对文本进行技术细节上的修正。专家预计该草案最早将于明年春季通过立法。

从已经公布的内容来看,草案将重点关注涉及高科技与基建领域的投资并购项目。当成员国境内的外国直接投资影响欧盟利益时,尤其是涉及重要研究领域、太空、运输、能源和电信领域的外资项目,欧盟委员会将启动审查程序。审查标准包括:外资并购是否会对关键基础设施、关键技术、关键原材料产品的供应安全造成影响,是否会导致敏感信息泄露,以及外国投资者是否由政府控制等。

草案特别声明了欧盟委员会的“建议权”和成员国的“最终决定权”——欧盟委员会可针对某个成员国的外国投资,要求获得相关资料和提供意见;成员国必须认真对待这些意见,但审批外国投资的最终决定权仍掌握在成员国的手中。草案还提出,要建立一个泛欧的外国投资信息合作机制和预警机制,用于收集数据、交换情报和向其他成员国施加压力。

草案表示,欧盟层面的投资审查框架将不会影响成员国本身已有的国家投资审查机制。包括英国在内的28个欧盟成员国中,目前有14个国家具有类似的机制,但在范围和执行上差异较大。

中国资本首当其冲

西方国家越来越担心外国投资将给国家安全带来风险,尤其警惕来自中国的投资。

中国对欧盟的投资(黑)与欧盟对中国的投资(红)数量对比
 

由于近五年来中资在欧洲呈现井喷式增长,且不乏颇具争议的融资并购案例,欧盟此项审查法案被广泛认为主要针对中国投资而立。

法国Natixis银行亚太首席经济学家艾丽西亚·加西亚·埃雷罗(Alicia Garcia Herrero)在接受界面新闻采访时表示,根据她和团队的研究,中国在欧洲的并购案中有63%都集中在工业部门,尤其是那些掌握了高新技术的公司。“在这样的背景下,欧盟极其担忧将失去自身的技术优势,特别是当美国、日本、韩国都已经开始限制高新技术出口的时候。”埃雷罗表示。

竞天公诚律师事务所合伙人、有丰富海外并购经验的律师李卓儒告诉界面新闻,长期以来,欧盟在外资监管上相对松散,属于“欧盟放任、成员国自理”的模式。中国资本的崛起改变了全球资本格局,也打破了欧盟外资监管的“安逸”环境。中资企业涌向发达经济体开展大型并购,美国、澳大利亚等国纷纷强化外资审查,成为欧盟反思外资监管政策的外部压力。

“欧盟既有的外资监管理念及模式对新挑战的不适,导致法德等成员国的不满、并提出新的诉求,从而形成推动改革的内部。”李卓儒表示。

美国在1975年便已设置CFIUS(美国海外投资委员会)这样的专门机构,用以审查一切关乎美国国家安全的外国对美投资,被认为是该领域的先行者。在埃雷罗看来,欧盟的审查框架相比于CFIUS要“轻很多”——它是基于成员国在国家层面的审查平台,以进行符合欧盟利益的协调,而并不具备像CFIUS那样的最终裁决权。

李卓儒指出,欧盟成员国在面对第三国投资时的分歧也要远远大于美国。欧盟委员会意识到,强制推行像美国CFIUS那样一刀切的集中机制将不会被成员国支持,因此提出了中间路线的妥协方式,也就是以信息共享为基础的合作机制。但即使是在该框架下,成员国也并没有强制义务设立投资审查机制;对威胁安全与公共秩序的外国投资,欧盟委员会也没有被授予否决的权力。不过他认为,作为先行者的CFIUS,其基本原则、评估方法、法律理论等都将会对欧盟的审查框架产生影响。

赴欧中资如何应对?

尽管欧盟的审查框架将不具备CFIUS那样的威慑力,它仍将在一定层面上强化中资企业赴欧收购的监管壁垒。

李卓儒指出,欧盟的“新框架”确认了外资安全审查权和批准权主要由成员国政府行使,将诸多战略性行业和前沿技术领域明确列入考量因素,并强调此非“详尽清单”,即成员国在执行审查时可考量的因素不止于此。成员国政府外资安全审查自由裁量权的扩大,针对性很强,尤其是对中国在欧并购行为的指向性很明显。

例如,“新框架”有针对性地提出,将“投资者是否受非欧盟国家政府控制或大力资助”作为考量因素之一。又如,中国企业目前在欧美收购的重点恰恰就是高端制造业和前沿科技,将“高科技行业”与“非欧盟国家政府”同时纳入考量,有意指向中国目前的对欧投资模式,形成对抗中资收购的防护网。

李卓儒认为,在“新框架”下的中资赴欧可能会有如下新增风险:

1)政治监管风险。中国的收购主体中可能会有国企,容易被欧盟认定是政府支持企业,甚至导致对于收购目的的怀疑,从而产生抵触情绪。

2)审批不确定性。投资方除了要考虑目标公司所在国的安全审查机制和敏感信息,还要担心欧盟是否会强制介入或通过建议、意见的方式进行软介入的方式影响所在国政府的审批结果。

3)企业财务风险。由于各国审查的结果和时间不确定性,投资方可能因为审查而投入较高的沉没成本,而倘若审查无法通过,则可能还面临着支付高昂的分手费(breakup fee)的风险。

李卓儒建议,有赴欧并购需求的中企,在交易进行前,要深入了解投资所在国家和地区外资准入、国家安全审查、反垄断审查等程序、规则及标准,评估并购项目可能涉及审批的难度以及障碍。如果存在比较大的不确定性,可以考虑透过合同中的商业约定以及相关的商业保险来对应相关的风险。

来源:界面新闻

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